党的二十大报告提出，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平，办好人民满意的教育。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），通过健全相关政策保障体系，着力缩小义务教育的区域、城乡、校际、群体差距，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化发展。在统筹区域和城乡发展的背景下，优质均衡发展的目标一定会落到学校层面，通过缩小义务教育校际差距、激发每一所学校的内生动力、提高其办学质量来得以实现。

一、以新优质学校建设满足人民普遍的教育期待

(相关资料图)

党的十八大以来，我国的基础教育普及水平大幅提升、办学条件显著改善、教育公平得到极大重视。据教育部公布的数据，2021年我国普惠性学前教育资源覆盖率达87.8%，所有县区均通过了国家义务教育基本均衡发展评估认定，全国90.9%的义务教育阶段随迁子女在公办学校就读（含政府购买民办学位），残疾儿童义务教育入学率达95%以上。适龄儿童平等受教育权益得到切实保障，区域、城乡、校际、群体教育差距明显缩小。取得上述成就殊为不易，因为这是在世界上最大的发展中国家建成了世界上规模最大的教育体系，基本实现了幼有所育、学有所教，满足了绝大多数适龄儿童的入学需求。

小康社会全面建成之后，我国又为实现人民的共同富裕而努力。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，其内涵也非常丰富，既包括全民在物质生活上的富裕富足，也包括全民在精神层面的自信自强。其实现需要将个体的自主自觉追求与外在和谐的社会环境和普惠的公共服务结合起来。这就为义务教育改革发展提出了新的要求。或者说，“有学上”的问题得到解决以后，人民群众对美好生活的期望已经转到“上好学”“享受高质量的教育”上来，建立高质量教育体系和建设新优质学校就成为时代必然。

这里的新优质学校是相较于以往的“名校”而言的。当教育发展呈现不均衡状态时，学校通常有“名校”与“普通学校”之分，其结果就是“天价学区房”的出现和教育内卷化日益加剧。为了办好老百姓家门口的每一所学校，政府大力推进学校办学机制改革，特别是通过“完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制”，促进“普通学校”之间以及与“名校”之间在管理、教学、教研等方面的紧密联系，强化“优质带动、优势互补、资源共享”，加快实现集团内、学区内校际优质均衡，让那些“普通学校”有机会成为新的优质的教育资源，成为老百姓愿意入读的新优质学校。也因此，《意见》明确指出，政府要“促进新优质学校成长，办好群众‘家门口’的学校”。

新优质学校是在全面提高办学质量、坚持以人民为中心发展教育、培养“时代新人”目标的指导下成长起来的。它不是应试教育的产物，而是旨在满足每一位儿童接受高质量教育的愿望，它坚守关注学生差异发展的育人理念，建立内容丰富且科学合理的课程体系，实施有助于学生健康成长的课堂教学，强调教育与学生生活的有机结合，采用注重发展性功能的质量评价。新优质学校是能够让教师、学生、家长、社会满意和放心的场所，是具有自主发展与变革动力的专业机构。当然，上述新优质学校的建设离不开集团和区域内其他学校的支持和引领。为此，需要处理好以下两个问题。

一是完善集团化办学机制，让新优质学校获得其他集团校的专业支持。首先，要推进集团办学内涵发展，强化“共建共享”理念，组建集团办学视导小组，加大场地设施资源和优质课程教学资源的统筹力度，强化统一质量监测。其次，要强化集团优质学校的带动作用，帮扶薄弱学校和农村学校提高办学水平，并对发挥带动辐射作用突出的学校给予政策支持和奖励。

二是完善学区治理体系，优化学区教育生态环境。首先，要科学规划学校布局，合理划分学区范围，统筹学区资源，促进学区内学校多样特色、优质均衡发展。其次，要积极推进小学、初中对口直升、强弱搭配和九年一贯制办学，积极推进优质普通高中招生指标分配到区域内薄弱初中和农村初中等多种措施，淡化或减少学区内过度而无谓的校际竞争，帮扶薄弱学校和农村学校提高办学水平。

二、以师资均衡化配置缩小校际办学质量的差距

随着政府的大力投入和学校建设标准化政策的实施，学校的硬件条件普遍得到改善。在这种情况下，校际办学质量的差距更主要体现在学校的软件上，其中最关键的是教师队伍的实力。学校拥有一支高素质专业化的教师队伍，他们在实践中不断突破既有条件的束缚，充分发挥其能动性和领导力，才能给学校改革发展带来源源不断的动力。为此，《意见》明确提出要“以推进师资配置均衡化为重点，加快缩小校际办学质量差距”。

通过集团化办学和学区制管理，让部分学校之间的教师资源得以共享和共同发展，为县域师资配置的均衡化创造了坚实基础。为了在更大范围内优化师资配置，校长教师交流轮岗制度扮演了关键角色，该制度自教育部等多部委于2014年8月出台《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》以来已实施多年，被视为统筹城乡义务教育资源均衡配置、办好人民满意教育的一项有力举措。2021年北京市启动“大面积、大比例”干部教师交流轮岗，既是为落实“双减”政策采取的一项重要措施，涉及者众、涉及面广，也为构建优质均衡的基础教育新局面探索了经验。

同样，《意见》也对校长教师的交流轮岗制度给予了格外关注，并特别强调要“从城市、农村等不同地区的实际出发”，要“有序”实施校长教师交流轮岗行动计划，“科学”推进教师“县管校聘”管理改革。由此可以看出，该制度在前期实施过程中已取得实质性效果，很多做法经过实践检验是切实有效的，值得继续做下去。

一是强调建立交流轮岗制度的激励机制。《意见》基本延续了之前的相关政策，将交流轮岗经历与个人职称和职务晋升挂钩，规定“将到乡村学校或办学条件薄弱学校任教1年以上作为申报高级职称的必要条件，3年以上作为选任中小学校长的优先条件”。这些措施会持续发挥激励作用，无论从满足基本生存的需要，还是追求更多认可的需要，都会吸引更多优秀校长和骨干教师向乡村学校、办学条件薄弱学校流动。

二是重视发挥交流轮岗制度的强制功能。《意见》规定“原则上在同一学校连续任教达到一定年限的校长和优秀骨干教师应优先进行交流轮岗”。当然，这种强制不是任性胡来的，而是要经过认真规划，要求“各地区要以县（市、区、旗）为单位，制定校长和优秀骨干教师交流轮岗具体实施方案”，对流入、流出学校的师资作出科学调配和合理安排，使其在学科、职称、年龄、性别等方面不至于因为轮岗而失衡，从而将“有序推进”与“加快实现”有机结合。

三是注重对交流轮岗中表现出色者进行奖励。《意见》除了规定“对作出突出贡献的校长教师在各级评优表彰工作中予以倾斜，按照国家有关规定予以表彰奖励”，还专门规定要“对培养、输送优秀骨干教师的学校给予奖励支持”。前者是对参与交流轮岗校长和教师的一种肯定，奖励其在流入学校发挥“变革种子”的作用。后者则是一条新的规定，表达了对培养和输送单位的充分尊重，奖励其具有公共意识和社会责任感，这将有利于缓解部分学校在选派教师参与交流轮岗时的“不情愿”现象。

同时，县域内校长教师的交流轮岗，需要地方政府负起管理责任，运筹帷幄，把握好教师交流轮岗的流量和流向，既做到让交流轮岗的校长和教师与流入学校都有积极的意愿，又能最大程度发挥各自优势，满足对方发展需求，最终实现县域内校际师资的均衡配置。

江苏南通乡村教师定向师范生展示小学课堂教学

三、以高水平全员培训提升所有教师的专业素养

前面提及的在加快缩小校际办学质量差距时将“以推进师资配置均衡化为重点”，但这里主要是就师资现有专业水平而言的，通过促进优秀校长和教师向薄弱学校和农村学校流动，整体抬高后者的师资水平。当然，更重要的是，要让交流轮岗校长和教师在新学校和新岗位有发挥作用的机会，要信任他们，尽快形成以其为核心的涟漪效应，助力学科、年级、学校甚至集团的积极发展。但毋庸讳言，这种骨干引领作用的发挥会受到学校情境因素的影响，若环境不友好，则交流轮岗教师可能会成为形式主义的“匆匆过客”，并不能给学校带来实质性变化。为此，《意见》提出要加大教师培训力度，提高教师的专业素养，以此涵养学校变革的内在动力。

一是优化师范生培养方案和课程体系。师范生培养方案是实施师范生培养和开展质量评价的基本依据，其课程体系规定了培养目标实施的规划方案。两者决定了师范生培养的目标、内容和手段。为此，《意见》专门强调要以新时代教师素质要求和国家课程标准为导向，改革和加强师范教育，“要优化师范生培养方案和课程体系”。在众多有关教师教育的政策中，“优师计划”更针对教育均衡发展的议题，强调基于需求调研加强论证，突出扎根中西部欠发达地区爱生乐教的教育情怀、宽厚扎实的知识基础、全面综合的育人能力等核心专业素养。2022年9月，教育部办公厅印发《关于进一步做好“优师计划”师范生培养工作的通知》提出，要增设乡村振兴相关课程，实行覆盖城乡两种教学环境的“双实践”制度，支持“优师计划”师范生辅修其他专业或其他专业核心课程模块（微专业）等要求。

二是建立新教师在优质学校见习培养制度。一些新招聘教师在走上工作岗位之初，常常会遭遇“现实冲击”，感觉压抑、迷茫和害怕，继而导致身心俱疲，甚至出现饮食和睡眠问题。这种冲击的实质是新教师出现了理论与现实的脱节，或者说在师范院校习得的教育教学知识，在遇到现实教育问题时变得无效而让新教师感受到巨大的心理落差。因此，向身边有经验的教师学习是经常采取的应对策略，但身边同事的专业水平在很大程度上影响着新教师的适应程度和进度。因此，《意见》提出“积极探索建立新招聘教师在办学水平较高的学校见习培养制度”。这种规定是让新教师在入职之初就能在优质学校环境里跟随良师学习，以师傅为榜样，更快地站稳讲台，更顺利地完成从学生向教师的角色转变。

三是建立和实施校长教师的全员培训制度。《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》要求，各门课程基于培养目标，将党的教育方针具体化细化为学生核心素养发展要求，明确本课程应着力培养的正确价值观、必备品格和关键能力。新课标进一步优化了课程设置，改进了课程内容组织与呈现形式，给广大校长和教师的课程管理与实施提出了巨大挑战。为此，《意见》指出，要“聚焦新课程、新教材、新方法、新技术，加大‘国培计划’实施力度，推动省、市、县、学校开展校长教师全员培训”。其中特别强调了“国培计划”的效用，要增加农村教师培训机会，加强紧缺学科教师培训，显然是希望教师在德育、课堂教学、作业与考试命题设计、实验操作、课后服务和家庭教育指导等方面跟上时代步伐，并自觉将习得的新理念、新方法落实到自己的教学实践中，提高教学质量，促进学校发展，推动校际优质均衡发展。

在提高校长和教师专业素养的实践中，提升其数字素养是一个重要内容。为此，教育部发布了《教师数字素养》教育行业标准，在数字化意识、数字技术知识与技能、数字化应用、数字社会责任以及专业发展等五个维度上明确了具体要求。《意见》也对技术赋能学校发展提出了要求，希望“开展人工智能助推教师队伍建设行动，全面提高校长办学治校能力和教师教育教学水平”“提高教师数字素养和信息技术应用能力”“建设全国基础教育管理服务平台，提升数字化管理水平和管理效能”等，让包括薄弱学校和农村学校在内的所有学校教师因数字技术赋能获得更多更优质的发展机会。

四、以合理的评价制度引领学校的优质均衡发展

评价是学校教育教学改革与发展的指挥棒，近年来，围绕评价制度建设，国家出台了一系列政策文件，如2019年6月中共中央、国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，其中明确提出要健全质量评价监测体系，建立以发展素质教育为导向的科学评价体系，国家制定县域义务教育质量、学校办学质量和学生发展质量评价标准。2020年10月中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，更是新中国成立以来第一份关于教育评价改革的系统性文件。2021年3月以来教育部先后印发了包括《义务教育质量评价指南》在内的各学段质量标准，是上述总体方案的细化。《意见》也非常明确地指出，要“完善学校管理和义务教育质量评价制度，积极开展县域义务教育优质均衡创建和督导评估认定工作”。

上述质量标准的发布意味着教育质量有了“国家标准”，这对地方党委和政府、学校、教师来说，标准所确定的教育质量维度、关键指标和考察要点，是必须认真学习、了解和努力达成的，即要先“达标”，否则就是工作不合格。比如，县域义务教育质量评价主要包括价值导向、组织领导、教学条件、教师队伍、均衡发展等五个方面内容，其中在均衡发展方面明确要求地方党委和政府履行举办义务教育职责，促进县域义务教育优质均衡发展。在评价结果的使用上，规定“将县域义务教育质量评价结果与县级党政领导履行教育职责评价、义务教育优质均衡发展认定等工作挂钩”。正是因为评价制度明确了党委和政府、学校、教师、用人单位等不同主体的教育责任，需要在推动校际优质均衡发展过程中注意发挥其引导作用。

从减少校际教育质量差距的角度，需要明晰上述政策所规定的质量标准，认真执行教育评价制度，以保障学校优质均衡发展的效果。具体来说，需要做好以下四个方面的工作。

一是坚持正确的评价观。坚持把立德树人成效作为评价学校的根本标准。要依法依规确定各项管理任务，重点对学校落实国家课程、规范使用教材、遵循教学基本要求、重大决策制度、师德师风建设、规范办学行为等进行评价、监督与管理。要综合使用过程性评价、结果性评价和增值性评价，依据学校办学水平和管理能力，采取分类评价与管理的差异化监管方式。

二是坚持育人为本。办学质量评价重点要放在学校促进学生全面发展、保障学生平等权益、引领教师专业发展、提升教育教学水平、营造和谐育人环境、建设现代学校制度以及学业负担、社会满意度等维度上。要注重评价过程的包容、对话和协商，尤其要注重让教师成为评价主体的一员，通过训练、促进、提倡、阐明、解放等维度的帮助，促使教师对自己的教育活动进行反思，培养其追求发展的内驱力。

三是坚持问题导向。在校长教师交流轮岗、集团化办学、学区治理等各方面，定期开展专项评价工作，对照目标和标准，及时发现问题，尽快调整修正，以保证基本公共教育服务优质均衡的实现。特别是要坚决克服重智育轻德育、重分数轻素质等片面办学行为和只关注个人利害得失的功利性思想，通过评价制度引导学校始终把促进学生德智体美劳全面发展作为教育工作的方向，注重培养学生的家国情怀和社会责任感。

四是坚持以评促建。要坚持和完善国家义务教育质量监测制度，强化过程性评价和发展性评价，建立监测平台，定期发布监测报告，通过评价对学校、校长和教师产生积极压力。要建立健全办学激励机制，完善校长考核管理机制，鼓励校长勇于改革创新，不断推进教育家办学治校。加大优秀校长、教师表彰宣传力度，进一步提高奖励性绩效工资在绩效工资总量中的占比，核定时向提高办学质量成效显著的学校倾斜。

本文系江苏省教育科学“十四五”规划2021年度重大课题“减轻学生过重负担的教育治理体系研究”（A/2021/01）阶段性成果

（操太圣 作者系南京大学教育研究院·陶行知教师教育学院副院长、教授、博士生导师）

《人民教育》2023年第12期

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